नेपालमा स्थानीय स्वायत्त शासनको विकासको एक झलक

न्हुछेरत्न बुद्धाचार्य
“सदाचार अथवा नैतिकता जनप्रिय प्रशासनको आवश्यक मूलधार हो । ”–जर्ज वासिङ्गटन
नेपाल हिमशिखरको काखमा रहेको प्राकृतिक खजानाले भरिपूर्ण भएको एक स्वतन्त्र राज्य हो । सभ्यताको साथै राज्यको पनि विकास भएको थियो ।
राज्य स्वशासनको लागि स्थानीय स्वायत्त शासनको ठूलो भूमिका छ । स्थानीय स्वशासन राष्ट्रिय स्वशासनकै प्रथम अध्याय हो । नेपालमा स्थानीय स्वशासनको विकास हुँदै आएको छ । तसर्थ यहाँ नेपालको स्थानीय स्वशासनको विकासको सङ्क्षिप्त जानकारी दिने जमर्को गरेको छु ।
नेपालको प्रशासनिक इतिहासमा स्थानीय स्वायत्त शासन लिच्छविकालदेखि विकास भएको देखिन्छ । लिच्छविकालमा स्थानीय प्रशासनले आफ्नो इलाकामा भएका झगडा मिलाइदिने, मुद्दा मामिला छिनिदिने आफ्नो इलाकामा जनताका हितका लागि पाटी पौवा, धारा कुलो, देवमन्दिर आदि निर्माणसम्बन्धी विकास र संरक्षण गर्ने कार्य गर्दथ्यो ।
लिच्छविकालमा राज्य शासनमा जनतालाई स्थानीय स्वशासनको पूर्ण अधिकार प्रदान गरिएको थियो । लिच्छविकालका शासकहरूले विशेष गरेर अंशुवर्माले खोप्रिङ्ग द्रङ्गलाई स्वशासनसम्बन्धी अधिकार सुम्पेर जनतालाई प्रशासनमा बढी सक्रिय गराउन स्वशासनसम्बन्धी अधिकार प्रदान गरेका शिलालेखहरू भक्तपुरमा पाइएका छन् ।
त्यसताका भक्तपुरमा केवल दुई गाउँ थिए जो अचेलको तुलाछें र गोलमढी टोल हुन आएका छन् । अंशुवर्माले इ.स ५९५मा यी दुवै गाउँमा अधिकार पत्रका रुपमा एकएक शिलालेख राखिदिएर दुवै शिलालेखमा तीनथरी पोत लिनको लागि माल अड्डाका सिपाही (चाटभट) आउनेछन् । अपराधको निर्णय र लिखितहरूको रजिष्टर आदि काम ग्रामको मुख्य प्रधानले तिमीहरू आफैले गर्नू भन्ने स्थानीय अधिकार प्रदान गरेका थिए । (बाबुराम आचार्य ः लिच्छविकालीन राजनीति र संस्कृति नेपाल पत्रिका त्रिवि )
लिच्छविकालमा स्थानीय प्रशासनको सबैजसो काम पाँचजना भलादमीहरूबाट हुन्थ्यो । तत्कालीन व्यवस्थामा गाउँ सबैभन्दा तल्लो र महत्वपूर्ण एकाइ मान्थ्यिो । हरेक गाउँमा प्रधानको व्यवस्था थियो र गाउँको प्रबन्ध मिलाउने काम ग्राम समितिलाई प्रदान गरिएको थियो । ग्राम समितिको मुख्य काम सम्बन्धित गाउँ वा क्षेत्रका जग्गामा, स्थानीय निर्माण कार्यको लागि कर उठाउने हो ।
वसन्तदेवको संवत् ४३५ को काठमाडौं जैसी देवलको अभिलेखमा कुथेर, माण्चोक, शुल्ली र लिग्वल नामक चार अधिकरण गठन गरी सरकारले कार्य सुम्पेको उल्लेख छ ।
प्रशासनिक एकाइका पारिभाषिक नाम लिच्छविकालका अभिलेखहरूका विभिन्न प्रसङ्गहरूबाट यी तलका कार्यालयहरूको कार्य निम्नलिखित छन् ।
कुथेर ः कर मालपोत र अन्य राजश्व उठाउने कार्यालय
लिग्वल ः धारा कुलो आदि पानीसँग सम्बन्ध राख्ने कार्यालय
माण्चोक ः विवाह सम्बन्ध विच्छेद, पुनर्विवाहजस्तो सामाजिक महत्वको बारेमा विचार गर्ने कार्यालय शुल्ली (शोलन) चोरी गर्नु, अर्काको स्वास्नी हर्नु, ज्यान मार्नु, अपराधीसँग मिल्नु र राजद्रोह गर्नुलाई पञ्चापराध भनिन्थ्यो । यस्ता पञ्चापराध गर्नेलाई दण्ड दिइने अड्डालाई नै शुल्ली (शोलन) भनिथ्यो ।
लिच्छविकालमा देशको स्थानीय प्रशासकीय विभाजन ग्राम गुल्म, पुर आदि भएको थियो । उपत्यकाभन्दा बाहिरका जिल्लाहरूलाई प्रदेश भनिन्थ्यो । प्रत्येक प्रदेशमा स्थानीय प्रशासन सञ्चालन गर्न परमान नियुक्त गरिएको हुन्थ्यो ।
मध्यकाल शासनमा विकेन्द्रीकरण गर्न स्थानीय शासनलाई पनि विशेष अधिकार दिइएको थियो । यसअन्तर्गत स्थानीय विकास तथा निर्माणको काममा त्यहाँका बासिन्दाहरूलाई संलग्न गराउने प्रक्रिया हुन्थ्यो । स्थानीय जनतालाई यस्तो काममा लगाउन जिल्लालाई विभिन्न सानासाना एकाइहरूमा विभाजित गरिएको हुन्थ्यो । जसलाई ग्राम वा टोल भनिन्थ्यो । ग्रामको प्रशासन हेर्ने जिम्मा पाँचजनाको एक समूहलाई पञ्चकचहरी भनिन्थ्यो । यस कचहरीको प्रमुखलाई पञ्चकाली भनिन्थ्यो ।
ग्रामीण क्षेत्रका सानातिना झगडाको छिनोफानो पञ्चकचहरीले गर्दथ्यो । त्यसताका भक्तपुर, ललितपुर आदि सहरहरूमा प्रायः चौबीस टोलहरू थिए । ती प्रत्येक टोलको रेखदेख गर्न प्रधान नियुक्त गरिएको हुन्थ्यो । यी टोल टोलका प्रधानहरूले भारदारीमा स्थान पाएका थिए ।
स्थानीय स्वायत्त शासनमा मल्लकालमा महेन्द्र मल्लले देशलाई समृद्ध पार्न प्रशासनिक व्यवस्थालाई सुगम बनाएका थिए । यिनले प्रशासनिक व्यवस्थामा विकेन्द्रीकरणमा जोड दिएका थिए । यिनी स्थानीय शासनलाई बलियो बनाउने पक्षमा थिए । यिनले स्थानीय प्रशासनलाई जनताको हितमा काम गर्न यसरी निर्देशन दिएका थिए ।
“ टोल गाउँका कचहरी टोल गाडँमै मिलाइदिनू न्यायको न्याय पार्नू ।”
राजधानी रहेका सहरहरूबाहेक अरु ठूला बस्तीहरू देउपाटन, ठिमी , कीर्तिपुर, नुवाकोट, दोलखा आदि क्षेत्रहरूमा प्रशासन चलाउन परमान नियुक्त हुन्थ्योे । सानासाना बस्तीहरूमा प्रशासन चलाउन द्वारे नियुक्त गरिन्थ्यो । यसबेला इटाचपली, छेभडेल, अड्डा, थानाचोक आदि प्रशासकीय एकाइको व्यवस्था भएको पाइन्छ । न्यायसम्बन्धी कार्य, आम्दानी खर्चको रेकर्ड राख्ने कार्य इटाचपलीले गर्ने र सड्ढलन गर्दथ्यो । त्यस्तै स्थानीय स्वशासनसम्बन्धी कुरा प्राचीन धर्मग्रन्थ वेदमा पनि ‘ग्रामीण’ शब्दको उल्लेख भएको पाइन्छ । यसको अर्थ हो ग्रामनेता । यही ग्रामनेताद्वारा गाउँका मुख्यतः सामाजिक, आर्थिक तथा सम्बन्धित कुराहरूको चाँजोपाँजो हुन्थ्यो । सातौं शताब्दीमा लिखित शुक्राचार्यको नीति शास्त्रमा दुइटा शब्द उल्लिखित छन्, ‘गण’ र ‘पग’ गणको अर्थ गाउँ व्यवस्था पगको अर्थ नगरपालिका हुन्छ । गणद्वारा गाउँको व्यवस्था र पगद्वारा नगरको व्यवस्था हुन्थ्यो । त्यसबेला ग्रामवासीको जीवनस्तर राम्रो थियो । त्यस्तै नगरको पनि राम्रो व्यवस्था थियो ।
समय परिवर्तनशील छ । आज यसरी नेपालमा समयअनुसार स्वायत्त शासनको पनि परिवर्तन हुँदै आएको छ । आधुनिक प्रजातान्त्रिक प्रणालीको एकाइको रुपमा वि.सं १९७६ पुस २ गते नगरपालिकाको सर्वप्रथम स्थापना भएको थियो । यही सालमा स्वायत्त शासनको प्रमुख संस्था नगरपालिकाको चुनावको व्यवस्था गरिएको थियो ।
काठमाडौं सहरलाई तल्लो टोल र माथिल्लो टोल भनी दुई भागमा विभाजित गरी एकएक भागमा हाकिम राखी काम चलाउने र नगरपालिकाको काम चलाउने चेयरम्यान, भाइस चेयरम्यान, सरकारी जागिरदार र नौ जवान मेम्बर जनताका तर्फबाट चुनिई संयुक्त रुपबाट नगरपालिकाको काम चलाइएको थियो ।
तत्कालीन चुनावमा जनताको तर्फबाट ४ र अरु बाँकी सरकारको तर्फबाट ५ जवान छानिने काम भएको थियो । यो चुनावमा २० वर्ष पुगेका नागरिकलाई मत दिने अधिकार थियो । संवत् १९७९ मा नगरपालिकाको काम पहिलेभन्दा सुचारु रुपले चलाउन साविकमा साल एकको ५०,००० (पचास हजार) सम्म थप खर्च गर्न नगरपालिकालाई विशेष काम गर्नलायक बनाउने प्रयत्न गरिएको थियो । संवत् १९८९ मा नगरपालिकाबाट हुने कामहरूको लागि आवश्यक इन्जिनियर, ओभरसियरसमेतको बन्दोबस्त गरियो ।
संवत् २०१० मा प्रजातान्त्रिक शासन सुहाउँदो नगरपालिका ऐन २००९ अनुसार भदौ महिनामा नगरपालिकाको चुनाव भएको थियो । उक्त ऐनमा सामान्य कुराहरूको अतिरिक्त निम्न कुराहरू समावेश भएका थिए ।
‘एक स्थानमा जनसङ्ख्या र आम्दानीको विचार गरी स्थानीय जनताको माग भएका अथवा सरकारको तजविज वा जुनसुकै इलाकामा नगरपालिका खडा हुने भन्ने भएअनुसार काठमाडौं, ललितपुर, भक्तपुर, झापा, विराटनगर, वीरगञ्ज, तानसेन आदि स्थानमा नगरपालिका गठन भयो । प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीको मुख्य आदर्श हो । प्रशासनको अधिकतम मात्रामा विकेन्द्रीकरण र स्वायत्त शासनमा संस्थाहरूलाई अधिकतम मात्रामा प्रजातान्त्रिक आधार बनाउनु हो । यसैले स्वायत्त शासनको मुख्य स्तम्भ भएको प्रजातान्त्रिक प्रणालीलाई वास्तविक र आधारभूत प्रजातन्त्र भन्न सकिन्छ ।
यसरी हामी देख्दछौ† हाम्रा स्वायत्त शासन संस्थाहरू कैयौं शताब्दीदेखि चलेर आएका छन् । स्थानीय स्वायत्त शासन व्यवस्था कुनै एक निश्चित समयमा निर्माण भएको होइन । यसको विकास साधारण जनताको चेतना र जागृतिको विकास सँगसँगै भएको हो । यसरी नेपालमा स्थानीय स्वायत्त शासनको आफ्नै इतिहास भएको छर्लङ्ग देखिन्छ ।