नयाँ संविधान–२०७३ मा स्थानीय सरकार

प्रा. कृष्ण खनाल
प्रजातन्त्रमा स्थानीय स्वशासनका दुई प्रमुख विशेषता हुन्छन् । पहिलो, स्थानीय स्वशासनले प्रजातन्त्रलाई नागरिकको नजिक पु¥याएको हुन्छ किनभने जनताले आफूले निर्वाचित गरेका प्रतिनिधि आफ्नै नजिक पाउँछ र ती प्रतिनिधि र आफूबीच धेरै समानता पनि भेटाउँछ । यस्तो भौतिक तथा भावनात्मक निकटताले प्रत्यक्ष प्रजातन्त्रको महसुस गराउँछ । दोस्रो, यसले नागरिक समाज, नागरिक समूह, गैरसरकारी संस्था र निजी क्षेत्रलाई स्थानीय विकासको प्रक्रियामा धेरै स्थान प्रदान गरेको हुन्छ । तर, सङ्घीय प्रणालीअन्तर्गत विशेषतः प्रादेशिक तहसँग स्थानीय तहको क्षेत्राधिकार समान हुने वा जुध्ने सम्भावना हुने गर्छ ।
पुरानो सङ्घीय प्रणालीमा स्थानीय सरकारलाई सामान्यतः प्रदेशको क्षेत्राधिकारअन्तर्गत राखिन्थ्यो । तर पछिल्ला दसकमा स्थानीय सरकारलाई ‘तेस्रो तह’ को रूपमा अघि स्थापित गरिंदैछ । त्यसअन्तर्गत सङ्घको बजेट सिधै स्थानीय तहमा पठाइन्छ । नेपालको संविधान सन् २०१५ ले स्थानीय सरकारलाई प्रशासनको भिन्न तेस्रो तहको रुपमा लिएको छ ।
संविधानमा स्थानीय सरकारको संरचनाले सहरी क्षेत्रमा नगरपालिका र ग्रामीण क्षेत्रमा गाउँ पालिका हुने व्यवस्था गरिएको छ । सीमान्तकृत समुदायको सामाजिक–सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासको लागि ‘विशेष’, ‘संरक्षित’ र ‘स्वायत’ क्षेत्रको पनि संविधानले व्यवस्था गरेको छ ।
संविधानको प्रावधान(धारा २९.३) लाई मध्यनजर गरी सरकारले स्थानीय तह पुनः संरचना आयोगको गठन सन् २०१६ को फेब्रुअरीमा ग¥यो । एक वर्ष समयावधि भएको सो आयोगले विशेष, संरक्षित र स्वायत्त क्षेत्रसहित स्थानीय तहको सङ्ख्या र सिमाना निर्धारण गर्ने जिम्मेवारी पाएको थियो । आयोगले स्थानीय तहमा ठूलो पुनःसंरचनाको लागि सिफारिस ग¥यो तर विशेष क्षेत्रको व्यवस्थामाथि भने आयोगले छोएन । त्यसको लागि आयोगसँग मनग्य समय थिएन । सन् २०१७ को जनवरीमा आयोगले सरकारसमक्ष आफ्नो प्रतिवेदन बुझायो । प्रतिवेदनमा कूल ७१९ स्थानीय सरकारको प्रस्ताव ग¥यो । जसमध्ये २५७ नगरपालिका र ४६२ गाउँपालिका थिए । आयोगले तोकेको सङ्ख्यामा सरकारले थप ३४ वटा स्थानीय पालिका थप्यो । परिणामतः कूल स्थानीय पालिकाको सङ्ख्या ७५३ पुग्यो, जसमध्ये २९३ नगरपालिका र ४६० गाउँपालिका छन् । स्थानीय तहको निर्वाचनमा सबै प्रमुख राजनीतिक दलको सहभागिता सुनिश्चित गर्ने राजनीतिक सम्झौताअनुसार सरकारले सङ्ख्या बढाएको थियो ।
पुनःसंरचनाले स्थानीय तहको सङ्ख्या ठूलो सङ्ख्याले घटाएको थियो । पहिले ३३७४ वटा स्थानीय निकाय थिए । स्थानीय तहहरू जनसङ्ख्या र क्षेत्रफलको आधारमा ५ देखि ३३ वटा वडासम्ममा विभाजित थिए । वडाहरू प्रशासन र सेवाको सबभन्दा सानो एकाइ हो । हाल देशभर ६७४३ वडाहरू छन् । नगरपालिकाहरूअन्तर्गत ३५२७ र गाउँपालिकाहरूअन्तर्गत ३२१६ वडाहरू छन् । नगरपालिकाहरूलाई पनि जनसंख्या, विकासको अवस्था र सेवा सुविधाको उपलब्धताको आधारमा महानगरपालिका, उपमहानगरपालिका र नगरपालिका गरी तीन थरीमा विभाजन गरिएको छ । देशमा आजभोलि ६ वटा महानगरपालिका, ११ वटा उपमहानगरपालिका र २७६ वटा नगरपालिकाहरू छन् । (सङ्घीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालय २०७४ विसं )
हरेक स्थानीय तहमा पाँच वर्षको लागि स्थानीय कार्यकारी निर्वाचित गर्छ, त्यसलाई नगरपालिका वा गाउँपालिका सभा नाम दिइएको छ । सभामा नगरपालिकाको हकमा प्रमुख र उपप्रमुख तथा गाउँपालिकाको हकमा अध्यक्ष र उपाध्यक्ष, वडा अध्यक्ष र वडा सदस्यहरू सदस्य हुने व्यवस्था छ । हरेक वडामा पाँच जना सदस्य रहेको वडा समिति हुन्छ । तीमध्ये एक जना वडाअध्यक्ष र चार जना वडा सदस्य हुन्छन् । पाँच जनामध्ये दुई जना महिला अनिवार्य छ जसमा एक जना दलित महिला हुनुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छ ।
स्थानीय तहअन्तर्गत नगरपालिकाको हकमा प्रमुख र गाउँपालिकाको हकमा अध्यक्ष कार्यकारी प्रमुख हुन्छ । उनीहरू सम्बन्धित उपप्रमुख र उपाध्यक्षले सहयोग गर्नेछ । पालिकाका अरु सबै वडाध्यक्षहरू सो पालिकाको कार्यपालिकाका सदस्य हुन्छन् । नगरपालिकाका सम्पूर्ण महिला सदस्यहरूमध्येबाट पाँच जना महिलालाई नगरसभाले कार्यपालिका सदस्य निर्वाचित गर्दछ । साथै सरकारको सूचनाले मान्यता दिएका दलित वा अल्पसङ्ख्यक समूहबाट निर्वाचित सदस्यमध्येबाट तीन जनालाई नगर सभाले कार्यपालिका सदस्य निर्वाचित गर्ने गर्दछ । गाउँपालिकाको गाउँसभाले चार जना महिला सभासद्लाई कार्यपालिका सदस्य निर्वाचित गर्ने र दलित तथा अल्पसङ्ख्यक समूहबाट दुई जनालाई कार्यपालिका सदस्य निर्वाचित गर्नुपर्ने प्रावधान छ ।
स्थानीय सरकारको शक्ति र कार्य
नेपालको संविधानको परिशिष्ट ८ र ९ मा सूचीकृत भएअनुसार नै स्थानीय सरकारले आफ्नो शक्तिको प्रयोग र कार्य सञ्चालन गर्ने गर्दछ । परिशिष्ट ८ मा स्थानीय तहको विस्तृत क्षेत्राधिकार तोकिएको छ भने परिशिष्ट ९ मा सङ्घीय, प्रान्तीय र स्थानीय सरकारबीच अधिकार बाँडफाँटको सूची प्रस्तुत गरिएको छ । परिशिष्ट ८ मा २२ वटा क्षेत्रहरू समावेश छन् । स्थानीय तहको विकास योजना र परियोजना, विद्यालय शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य तथा ढलनिकास, स्थानीय सडक, कृषि र सिंचाइ, वातावरण तथा जलाधार क्षेत्रको संरक्षण, सहकारी संस्थाको व्यवस्थापन, प्राकृतिक प्रकोप व्यवस्थापन आदि विषय ती २२ क्षेत्रमा उल्लेख छन् । सङ्घीय र प्रादेशिक कानुनसँग नबाझिने गरी पालिका परिषद्ले यी विषयमा आफ्नै कानुन बनाउन सक्ने अधिकार राख्दछ । स्थानीय सरकारलाई सम्पत्ति, घरभाडा, भूमि तथा भवन दर्ता, सवारी कर, भूमि कर, मनोरञ्जन कर, पर्यटन कर, सेवा शुल्क आदि उठाउन सक्ने अधिकारसम्पन्न बनाइएको छ । परिशिष्ट ९ मा पन्ध्र वटा साझा क्षेत्र सूचीकरण गरिएका छन् । जसअन्तर्गत सहकारी, शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, विद्युत्, खानेपानी आपूर्ति, प्राकृतिक स्रोतबाट उठ्ने राजस्व आदि विषय समावेश छन् । धेरै क्षेत्रमा क्षेत्राधिकार एकआपसमा जुधेका पनि छन् । तर, तीनै तहबीच निश्चित तहको साझापन र स्तरको निर्धारण भए यो समस्या समाधान हुनेछ ।
स्थानीय सरकारको काम र कारबाही हस्तान्तरण
स्थानीय सरकारहरूले काम गर्न आवश्यक पर्ने धेरै कानुन सङ्घीय व्यवस्थापिकाले पारित गरेको छ । संविधानले तोकेबमोजिम अधिकार हस्तान्तरण सुनिश्चित गर्न पनि ती कानुन पारित भएका छन् । ती मध्ये सबभन्दा महत्वपूर्ण कानुनको निम्नानुुसार चर्चा गरिएको छ ः
– स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७३ विस्तृत कानुन हो । लोकतन्त्रका फाइदालाई समावेशी, समानुपातिक र न्यायपूर्ण तरिकाबाट वितरण गर्न सो कानुनले जोड दिएको छ । साथै स्थानीय नेतृत्वको विकासमा पनि यसले जोड दिएको छ । संविधानको परिशिष्ट ८ र ९ अनुसार स्थानीय सरकारलाई दिएका अधिकार प्रयोग गर्न सुनिश्चित गर्न यो ऐनले स्थानीय सरकारका काम, अधिकार, भूमिका र जिम्मेवारीबारे विस्तारमा उल्लेख छ । यसमा स्थानीय सरकारमा निर्वाचित पदाधिकारीका भूमिका र जिम्मेवारीबारे पनि उल्लेख गर्नुका साथै संविधानको परिशिष्ट ८ अनुसार सबै जिल्ला तहका कार्यालय र तिनका अधिकार स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण गरिएको छ ।
– अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्थापन ऐनले तीनै तहका सरकारबीच वित्तीय गतिविधि निर्धारण गरेको छ ।
क) यसले हरेक तहले जम्मा गर्ने राजस्वको वर्गीकरण गरेको छ । सङ्घीय सरकारदेखि प्रादेशिक र स्थानीयसम्म, प्रादेशिकदेखि स्थानीयसम्मको राजस्व बाँडफाँटको अनुपातका साथै प्रादेशिक तहदेखि स्थानीय तहसम्मले पाउने अनुदानका प्रकार जस्तै वित्तीय समकरण, पारिस्थितिक, पूरा र विशेष आदि अनुदानबारे यो कानुनमा उल्लेख छ ।
ख) सङ्घीय सरकारले अन्तरिक उत्पादनमा मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) र अन्तः शुल्कमार्फत् कर उठाउने र त्यसरी उठेको राजस्व सङ्घीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहबीच ७०ः१५ः१५ को अनुपातमा वितरण गर्ने बन्दोबस्त गरिएको छ । प्राकृतिक स्रोतबाट उठेको राजस्व तीनै तहका सरकारबीच ५०ः२५ः२५ को अनुपातमा बाँडफाँट गर्नुपर्ने हो । प्रादेशिक र स्थानीय सरकारलाई यो कोषको रकम मासिक रूपमा वितरण गरिनेछ ।
– राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोग ऐनले संवैधानिक रुपमा अधिकारसम्पन्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगलाई तीनै तहका सरकारबीच राजस्व वितरण गर्ने ढाँचा निर्धारण गर्ने प्रष्ट खाका कोरिदिएको छ । सो ऐनले प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच समकरण अनुदान प्रदान गर्ने सिफारिसको लागि पनि यो ऐनले निर्देशित गरेको छ । आयोगले प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्व वितरणको ढाँचा बनाउन सक्नेछ ।
– कर्मचारी समायोजन ऐन स्थानीय र प्रादेशिक प्रशासनको जिम्मेवारीमा कर्मचारीको नियुक्तिसँग सम्बन्धित छ । यो ऐनले सङ्घीय सरकारलाई कोही पनि कर्मचारीलाई स्थानीय तहको आवश्यकताअनुसार कर्मचारी नियुक्तिलाई अधिकारसम्पन्न बनाएको छ । संविधानले प्रदेशमा कर्मचारी भर्तीको अलग बन्दोबस्त गरेको सन्दर्भमा यो कानुन अन्तरिम व्यवस्थापनको लागि मात्र हो ।
(सोसियल साइन्स बहाः र हिमाल बुक्सले प्रकाशन गरेको ‘द पोलिटिक्स अफ चेन्ज’ पुस्तकमा समावेश प्राध्यापक कृष्ण खनालको लेखको नेपाली अनुवाद)